試析加強行政事業單位會計內部控制的探討

發布者：上海茂育：發布時間：2014-04-09
摘要：會計內部控制制度是現代企事業單位財務管理的重要手段，是社會經濟發展到一定階段的產物。行政事業單位自身不以營利為目的，是國家政策和法律法規的執行者和貫徹者，其收入主要來源于國家財政。但是目前行政事業單位會計內部控制存在很多問題，必須尋找解決措施。 
　　最近，筆者深入到一些行政事業單位進行了調研，從總體上看，行政事業單位內部會計控制制度基本健全，執行情況良莠不齊，一些突出的問題亟待研究解決。 
　　一、會計內部控制的內涵及其作用： 
　　會計內部控制制度是指一個單位為了保證各項業務活動的有效進行，保護資產的安全完整和有效運用，防止、發現和糾正錯誤、舞弊與欺詐行為，保證會計真實、合法、完整，提高經營管理水平和效益，而制定和實施的一系列具有控制職能的方法、措施和程序，它的產生是隨著組織的形成而產生的，貫穿了各個單位經營活動的各個方面，只要存在經濟活動和經營管理，就需要有相應的內部控制。2008年6月28日，我國財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會聯合發布了《企業內部控制基本規范》，對貫徹實施內控基本規范作出了專門布署。由于內控規范的實施是一項系統工程，本著循序漸進、穩步推開的原則，2009年7月1日起，首先在上市公司試行，然后在各單位逐步推開。這對于實施單位內控自我評價制度和加強內部監督有著十分重要的作用。一是保護資產的需要。內控制度對財產物資的保管和使用采取各種控制手段，可以防止和減少財產物資被損壞，杜絕浪費、貪污、盜竊、挪用和不合理使用等問題的發生。行政事業單位的資金來源主要是財政資金，用好、管好行政事業單位的資金，是實現依法理財工作的基本前提條件，而科學完善的內控制度可使單位在財務工作中有章可循，做到收支行為規范化，財務管理科學化，減少財務工作的隨意性，避免資產流失，從源頭上制止腐敗等經濟犯罪事件的發生，為實施依法理財奠定基礎，保證政府依法理財工作的順利實施。二是會計信息質量的保證。內控制度通過制定和執行業務處理程序、科學的職責分工，使會計資料在相互牽制的條件下產生，從而有效地防止錯誤和弊端的發生，保證會計資料的正確性和可靠性。一些單位沒有完善、有效的內控制度，致使會計資料在傳遞過程中因相互脫節而發生問題，導致會計信息失真。所以，科學、完善的會計內控制度是保證及時為單位工作提供可靠、準確的會計信息的基礎。三是依法理財的關鍵。為促進單位會計內控制度建設，加強單位內部會計監督，強化內部自我約束機制，提高會計信息質量，《會計法》明確規定“各單位應當建立健全本單位內部會計控制制度”。《會計法》是深化會計改革，促進市場經濟健康發展的保障。而且，會計內控制度能夠保證國家對各單位的宏觀控制。國家制定的一系列財經紀律及法規，都要求各單位通過制定會計內部控制制度來落實，各單位通過實施內部會計控制制度實現自我約束。 
二、行政事業單位會計內部控制的現狀： 
　　近幾年來，各級行政事業單位為加強預算管理，提高財政資金使用效益都作出了不同程度的努力。總的情況是好的，其表現在：一是建立組織機構實施內控。各單位內部組織機構的設置及合理有效的職能分工控制比較明確，做到了相互監督，相互制約，執行“一把手”負責制，分管領導親自抓，并將此項工作列入領導實績考核內容。二是建立了職務分離制度。如出納與會計分離，審批執行分離。保管賬務與記錄分離，較有效的防止了錯誤和舞弊行為，控制作用得到了有效的發揮。三是授權批準較嚴密，且執行得也到位。特別是對一般授權業務，都能實施有效控制，使每項經濟業務都有人把關，防止了授權不當或濫用職權現象的發生。四是財產安全控制制度比較完善。大多數單位對財產清查的時間、范圍、方式、方法按內控制度的要求都作了明確規定。實現了資產的安全維護。五是在會計監督制度方面，進行自我調節，定期進行審計，起到了一定的約束機制作用。六是會計信息控制制度，如原始憑證取得、填制、傳遞、審批比較規范。使用會計科目符合會計制度要求，編制的手續依據完備。有規范的會計處理秩序和財務核對制度，在會計核算和管理制度是比較健全的。 
但筆者在調研發現行政事業單位在會計內部控制方面不同程度地都有著進一步改進的地方。其表現在：一是內控意識相對淡薄。目前，行政事業單位的負責人大都不太了解也不夠重視單位的內部控制制度，有些認為行政事業單位的財政資金主要來自財政預算安排，只要按規定編制預算，取得資金和使用資金便可，以至于出現財政經費支出失控的現象；還有些認為行政事業單位的財務平時有財政部門、會計核算中心把關，內部控制完全被忽視。因此很多單位的內部控制制度建設明顯滯后。二是內控制度不完善。內部控制的核心是行之有效的組織、分工、方法、標準、守則和規程，但許多行政事業單位尚未制定系統規范的財務內控制度，或者簡單地以財政部門預算替代內控制度，致使會計人員在實際操作中無據可依、無章可循，只能憑個人經驗或口頭不成文的規定做事，管理不嚴謹，隨意性較大。還有些單位雖然制定了一些會計內控制度和辦法，但由于種種原因未能嚴格執行，對內控制度的執行缺乏必要的監督，導致有章不循、違章不究，內控制度形同虛設。個別規模不大的單位，權責不明確，會計、出納、資產管理等不相容職務沒有有效分離，職責不清，越權行事，給濫用職權、貪贓舞弊等現象造成可乘之機。三是資產不實，家底不清。資產是內部控制的主要對象，在單位管理中處于核心地位。目前，由于行政事業單位對內部管理制度缺乏有效地落實，造成行政單位賬外資產、有賬無物的現象時有發生，單位內部資產轉移、變更缺失相應的手續，財產盤點制度未能嚴格執行等問題造成資產家底不清。資產不實致使財政預算失真，進而造成行政單位預算彈性過大難以控制的嚴重后果。四是部分行政事業單位內部控制人員素質參差不齊。《會計法》規定，從事會計工作的人員，必須取得會計從業資格證；而擔任單位會計機構負責人的，除獲得會計從業資格證書外，還必須具備會計師以上專業技術職務資格或從事會計工作3年以上經歷。然而，目前個別行政事業單位的財務工作只是由不具備基礎會計知識的辦公室人員兼任，他們的財務知識和專業技能匱乏，業務素質較低，內控效果較差。五是缺乏必要的內部審計和監督機制。雖然大部分行政單位成立了自己的內部審計部門，但內部審計人員一般由財務人員兼任，沒有建立明確的崗位責任制，缺少一定的獨立性。而財政、審計部門作為主要的監督機構，其監督機制不完善，監督僅停留在一般經濟事項的監督上，缺乏對被審計單位的內部控制制度是否健全進行有效的監督和考評，這在一定程度上影響了行政事業單位內部控制制度體系的完善。
三、完善行政事業單位內部會計控制的措施與對策： 
　　(一)、切實增強內控意識： 
　　按照《會計法》和《內部控制基本規范》的規定，單位負責人是單位財務與會計工作的第一責任主體，對本單位財務會計報告的真實性、完整性以及內部控制制度的合理性、有效性負主要責任。但要真正確立起單位負責人對財務會計工作和內部控制制度建設的“第一責任主體”意識，還必須強化對行政事業單位主要負責人及一些相關領導在內部控制方面的培訓學習。為此，各級會計管理機關即財政部門應當聯合有關部門，分期分批和分類型地對一級預算單位和二級預算單位的主要負責人及相關領導舉辦相關的研討班，使他們在了解把握會計內部控制基本知識的基礎上，提高對單位會計內部控制制度建設重要性的認識，培養良好的內部意識和內部控制環境。 
　　(二)、夯實會計基礎工作： 
　　會計基礎工作薄弱嚴重制約了行政事業單位的內部控制制度建設和部門預算的實施效果。因此，要提升行政事業單位內部控制水平，為財政“節流”奠定堅實的基礎，還必須重視改進行政事業單位的會計基礎工作，強化會計系統的控制作用。強化會計工作基礎，需要財政機關加強對行政事業單位會計人員的會計基礎工作規范的培訓教育，并在此基礎上建立對行政事業單位的會計基礎工作的全面檢查制度，并建立相應的獎懲制度。 
　　(三)完善部門預算管理： 
　　在實行既有的部門預算、零基預算的基礎上，適當引入績效預算模式。部門預算的各項收支必須嚴格按照規定標準編制，按類、款、項、目進行細化，分門別類地在預算中單獨編制，并要詳細說明預算金額和支出標準。同時，對經費性支出實行定員定額制度。對于專項經費，要根據單位發展需要和財力可能，分輕重緩急予以適當分配。在預算的執行環節，應嚴格按制度執行，避免主觀隨意性。預算單位要增強法制意識，嚴格按照制度辦事，控制集體舞弊行為的發生。特別強調的是，部門預算一旦經過財政部門審批，即具有法律效力。預算單位必須嚴格執行，財政部門要對預算編制、下達、資金撥付、資金使用的全過程進行監控管理。 
　　(四)、健全內控制度體系： 
　　行政事業單位會計內部控制工作的效果，需要有一套科學合理的制度體系來支持和保證。目前，財政部制定的《內部會計控制規范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業單位，但實際上是針對企業制定的。由于沒有考慮行政事業單位的特點，也沒有體現行政事業單位資金和經費管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門預算、政府采購、國庫單一賬戶體系、國庫集中支付和國庫直接支付等，實際上對行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業單位內部控制制度體系不健全、不完善的狀況，財政部門應當組織有關專家學者，研究制定體現行政事業單位會計內部控制指引，促進行政事業單位建立健全會計內部控制的制度體系，并不定期地進行監督檢查。 
　　(五、)強化內審和外部監督： 
　　對于行政事業單位而言，內部審計是會計內部控制系統的重要組成部分。強化內部審計的作用，不僅要提高內審職能的地位，保持其與被審計部門的獨立性，還要設置專職人員，確保內部審計人員獨立行使職權。 
　　對于國家來說，要充分發揮財政部門、審計機關或社會中介機構的權威性和監督作用，加強對行政事業單位會計內部控制制度建設的監督和指導，杜絕行政事業單位管理人員濫用職權而影響會計內部控制制度的正常施行，幫助單位建立和完善現有的制度，指出單位管理上的漏洞，從而促進單位會計內部控制制度的執行。這樣，通過內部審計與外部審計緊密結合，形成合力，才能夠更充分地發揮其在會計內部控制中的監督評價作用。 
　　(六)、加大內控考核力度： 
　　內部控制制度執行結果的好壞，除了制度要具科學性、合規性外，另一個因素就是制度是否被認真執行，這與單位的考核辦法和考核內容有關。在進行考核時，重點要對單位內部的工作流程執行情況進行跟蹤。如果一個單位內部工作流程很科學、合理，只要其中某一環節出現問題，就能很快地在后一環節被發現。同時，將考核結果與部門、人員的獎懲掛鉤。 
　　(七)、構筑一種良好環境： 
任何一個單位的內部都存在于一定的控制環境中，它是一種氛圍，塑造出單位的文化，影響干部職工的控制意識和實施控制的自覺性。一方面，決策機構的重視和支持是嚴格、有效執行會計內部控制制度的保證。因為會計內部監督主要是衡量和評價單位內部其他管理控制的有效性的，其成效并不取決于會計本身，而是取決于決策機構對會計的利用程度和信任程度，取決于決策機構對會計合理化建議的采用與否。另一方面，內部控制主要是做人的工作，矯正人的行為，必須配備與職務相適應的高素質人才。這就迫切需要廣大財會人員加強學習，更新知識，培養相應的指揮和協調能力，使內控制度能夠更好地、更全面地貫徹落實。